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PIS e Cofins: multiplicidade de normas

“A quantidade de alterações impõe a necessária republicação dos textos com as modificações promovidas”

Por Pedro Lunardelli

Recente leitura realizada em revista de renome nacional motivou-me a escrever algumas linhas a respeito deste assunto e, por meio delas, tentar esclarecer o infeliz equívoco cometido pelo ilustríssimo senhor secretário da Receita Federal que, naquela matéria e com razões inadequadas, procura desvencilhar-se da responsabilidade decorrente da impressionante desorganização que se estabeleceu na normatização das contribuições ao

PIS e à Cofins.

Na referida matéria, afirma aquela digna autoridade fazendária que tal responsabilidade deveria ser atribuída somente ao Congresso Nacional porque, sujeito a constantes pressões de determinados setores econômicos da sociedade, teria promovido sucessivas alterações no arcabouço legislativo destes dois tributos.

“Data maxima venia”, a crítica não procede e muito menos a irresponsabilidade alegada.

Primeiramente há que se considerar que é, de fato, no Congresso Nacional que os pleitos sociais, de qualquer nível e origem, devem ser tratados, pois é esta a marca do regime democrático instituído no Brasil já há algum tempo, do qual nenhuma autoridade pode olvidar-se.

Aliás, que bom que assim o seja, pois isso demonstra que esses mesmos setores da sociedade possuem a lucidez suficiente para fazer uso desses mecanismos legislativos constitucionalmente previstos e, com isto, estabelecer para si regulamentação específica para não se submeter aos infortúnios causados pela parafernália normativa que, hoje em dia, tomou conta dessas contribuições sociais.

Além do mais, referidos pleitos, confirmados pelo Congresso Nacional, representam a eficácia irrepreensível do comezinho princípio da legalidade, base de qualquer regime democrático.

Mas o que importa destacar é que, não obstante neste curto espaço de tempo, de pouco mais de três anos, já se tenham publicado cerca de dez leis para tratar do PIS e da Cofins, o ordenamento jurídico contém mecanismos normativos que podem minimizar, muito, o entendimento e a aplicação dessas regras, quer pelos contribuintes, quer pelas autoridades federais.

Isso porque, desde 1998, vigora a Lei Complementar nº 95, que trata das normas para a elaboração de todo e qualquer tipo de texto jurídico, o que significa dizer que desde o texto de um projeto de emenda constitucional até o de qualquer ato administrativo, por mais subalterno que seja, deve ser produzido de acordo com as regras ali instituídas.

Referida lei complementar estabelece preciosas normas para a boa formulação desses atos normativos como, por exemplo, a prevista no seu artigo 11, segundo a qual as respectivas redações deverão ser feitas com “com clareza, precisão e ordem lógica”. Embora tal exigência possa até ser considerada por muitos como algo óbvio, o fato é que há norma com tal conteúdo e que, portanto, deve ser observada pelos seus elaboradores.

Obviedades à parte, interessa neste momento apenas destacar aqueles referidos mecanismos normativos facilitadores do correto emprego das normas brasileiras que, se levados a efeito, certamente contribuiriam para eliminar este sentimento nacional de impossibilidade de atendimento às incontáveis normas relativas ao PIS e a Cofins.

Ordenamento tem mecanismos capazes de minimizar o entendimento e a aplicação das regras

O primeiro deles está previsto no artigo 12 que exige a publicação integral do texto normativo quando o mesmo for submetido a modificação “considerável”. Bem, mas como mensurar este “considerável”, já que mais nenhum outro critério foi fixado pela lei complementar? Nesses casos, diante da falta de critérios previamente legislados, o meio a ser adotado para se eliminar a vaguidade existente neste vocábulo é o da sua confrontação com a situação concretamente considerada. Em outras palavras, é a pragmática de cada caso que apontará estar-se ou não diante de alterações que exijam a republicação integral do texto.

No caso das regras das contribuições ao PIS e a Cofins não me parece haver qualquer dúvida de que a quantidade de alterações promovidas nos respectivos textos originais, bem como as infindáveis regras esparsas, impõem o imediato atendimento à regra desse dispositivo e a necessária republicação integral desses textos com todas as modificações promovidas.

Ainda que esse mandamento não fosse suficiente para dar um mínimo rumo à desordem já instalada nessa seara, outros meios, se porventura adotados pelas respectivas autoridades competentes, poderiam atuar como norteadores da correta aplicação da legislação do PIS e da Cofins. Cito, como exemplo, a previsão do artigo 13, também da referida Lei Complementar nº 95, que determina a publicação de consolidações de leis que tratem de matérias conexas ou afins, como certamente é o caso das contribuições em questão.

Importante registrar que o mandamento aí contido exige que a consolidação se faça por meio da edição de um único instrumento normativo que é, justamente, o atual desejo de todos aqueles contribuintes submetidos à incidência do PIS e da Cofins, qual seja a reunião de todas as leis em vigor em um único instrumento legal, regra esta que, frise-se, também se aplica aos decretos, instruções normativas e demais atos administrativos que tenham por fim tratar desse assunto.

Vale dizer, a consolidação é um instrumento normativo aplicável a toda e qualquer regra jurídica, quer seja de nível legal, quer infralegal, como acontece com os decretos, portarias, instruções normativas, ordens de serviço, etc.

E o interessante a ser notado é que a responsabilidade pela edição das mesmas, conforme prevêem os artigos 14 e 16 dessa lei complementar, é, no que diz respeito a matérias tributárias, do Poder Executivo e das demais autoridades a ele subordinadas, dentro das quais, no âmbito federal, figura a Secretaria da Receita Federal que, por certo, deverá atuar dentro dos seus limites regimentais.

Isto significa dizer que, pelo menos no que tange à regulamentação infralegal, cuja competência regimental é exclusiva da Secretaria da Receita Federal, inexiste qualquer óbice para que se faça publicar ato que contenha a consolidação das regras em vigor dessas contribuições sociais.

Significa também dizer que, de acordo com as previsões estabelecidas pela mencionada Lei Complementar nº 95, as eventuais alterações promovidas pelo Congresso Nacional não podem servir de argumento válido para justificar a ausência destas consolidações que, já há muito tempo, poderiam ter sido baixadas pela Secretaria da Receita Federal.

Desta forma, não me parece apropriada a afirmação do ilustríssimo secretário de que a responsabilidade deveria ser atribuída unicamente ao Congresso Nacional. A essa Casa também cabe o dever de fazer publicar a necessária consolidação das leis relacionadas com os vários regimes jurídicos existentes nesse campo de incidência das contribuições ao PIS e à Cofins.

Mas, como visto, a ausência de uma consolidação de leis produzida pelo Congresso Nacional, nada interfere ou impede a publicação de uma consolidação de normas infralegais, apoiadas, por exemplo, em instrução normativa. Esta medida, ainda que não atenda a todos os reais anseios dos contribuintes, certamente ajudaria a eliminar a insegurança que paira nas relações comerciais, cujas receitas sofrem o impacto do PIS e da Cofins.