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Imposto sobre valor agregado

No momento em que volta a discussão sobre a reforma tributária e em que o debate se centra em um imposto sobre o valor agregado, convém bem situar o assunto em um contexto maior e mais abrangente, sob pena de empobrecer o problema e esquecer a sua evolução temporal.

O pressuposto de qualquer sistema tributário é o de eleger como hipóteses de incidência eventos econômicos que revelem criação de riqueza.

Em outras palavras, a racionalidade dos sistemas impositivos impõe que os particulares a eles submetidos venham a pagar apenas uma parte daquilo que ganharam.

O imposto sobre o valor agregado, como o nome indica, reflete essa lógica e está presente nos regimes fiscais modernos como uma das principais fontes de receita dos estados.

O sistema tributário brasileiro foi concebido pela Emenda Constitucional nº 18, de 1965, ainda sob a égide da Constituição de 1946.

O seu arcabouço decorreu da necessidade de conciliação de três ordens distintas e autônomas de tributação: a União, os estados membros da Federação e os municípios. Além disso, seus idealizadores procuraram captar a essência dos eventos econômicos e não simplesmente a forma jurídica de sua exteriorização, defeito que caracterizava o sistema anterior.

A existência dessas três ordens impositivas norteou a distribuição das principais competências tributárias. Para a União foram atribuídos os impostos sobre a renda, comércio exterior e industrialização de produtos.

Aos estados membros da Federação couberam os impostos sobre a circulação de mercadorias e transmissão de propriedade. Os municípios foram aquinhoados com os impostos sobre serviços e sobre a propriedade urbana. Na busca de um ordenamento menos formalista do que o anterior, a descrição das competências observou uma ênfase nos eventos econômicos e não nos contratos que as refletissem. Assim, por exemplo, falou-se em “operação de circulação de mercadorias” e não em “compra e venda mercantil”.

Nesse contexto de privilegiar a substância econômica e não a forma jurídica, aos mentores da reforma tributária de então não passou despercebida a importância dos tributos sobre o valor agregado. Conscientes das distorções causadas pelas incidências em cascata que caracterizavam o regime anterior, IPI e ICM foram concebidos como impostos não cumulativos.

Portanto, o imposto sobre valor agregado que agora volta às discussões sobre a reforma tributária já existe há mais de quarenta anos no sistema tributário brasileiro.

Existem duas técnicas para se alcançar o valor agregado, o chamado desconto de imposto sobre imposto e a denominada compensação da base sobre a base. O sistema brasileiro escolheu a primeira alternativa, determinando que do imposto calculado sobre a saída tributada das mercadorias (e serviços, que foram depois adicionados) fossem deduzidos os créditos pelos impostos já pagos na entrada dos insumos e matérias-primas, observadas as condições da legislação aplicável. Ou seja, calcula-se o imposto na saída e dele se deduzem os impostos da entrada.

A outra técnica consiste em se captar o valor efetivamente agregado no respectivo ciclo produtivo. Assim, calcula-se na entrada o custo do produto e na sua saída, o respectivo preço de comercialização, de tal sorte que o imposto incida sobre esse diferencial, que constitui o valor efetivamente agregado pelo agente econômico.

O que se pretende agora é substituir três tributos, o imposto sobre produtos industrializados, de competência da União, o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços, atribuído aos estados membros e o imposto sobre serviços, deferido aos municípios, em um só e único imposto sobre o valor agregado. Torna-se evidente que a alteração constitui uma operação complexa e que envolve todos os estados e municípios do País.

O primeiro problema é o da técnica a ser escolhida. O recomendável seria manter a opção pelo desconto do imposto sobre imposto, por se tratar de mecanismo já conhecido do contribuinte brasileiro, com mais de quarenta anos de experiência acumulada.

O segundo problema é o da divisão do imposto entre estados (e municípios) de origem e estados de destino. Nas operações interestaduais (e intermunicipais) resta saber se o imposto constitui receita do estado (e município) de onde se originou a operação ou se ele deve ser atribuído ao estado (e município) onde se situa o consumidor (ou comprador intermediário) da mercadoria ou serviço. A resposta é difícil e depende muito mais da análise dos dados econômicos atuais para que as finanças de determinados estados não sejam por demais afetadas.

Por outro lado, e em contraponto a esse raciocínio, depois de instaurado o sistema as condições de distribuição da atividade econômica no País podem sofrer alteração, a recomendar também uma abordagem conceitual do problema e não apenas fática. Tudo indica que deva haver um período de transição de pelo menos cinco anos entre um regime e outro, de forma a acomodar os interesses estaduais. Depois disso, a regra escolhida deve prevalecer, independentemente das situações particulares.

O maior problema reside na distribuição do produto da arrecadação do imposto pelos três entes tributários. Deverá ser criado um mecanismo isento de quaisquer interferências políticas, de tal sorte que haja uma câmara de compensação.

O que não se pode é entregar à União federal, sem efetivos controles, a tarefa de distribuir os recursos, pois isso na prática representa submeter estados e municípios (mais ainda do que agora) aos humores do Fisco federal.

A adoção da nota fiscal eletrônica pode ajudar bastante na concepção de um amplo e abrangente sistema de informática que faça a alocação automática da receita, de molde a que se cumpra a lei (e a Constituição) no País, sem maiores questionamentos.