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Cipoal de impostos prejudica e atrasa a indústria brasileira

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Marco Damiani, para o Valor, de São Paulo

Empilhados um a um, os impostos de abrangência nacional formam uma torre de 19 andares. Cada pavimento se destina a uma sigla diferente. Lá estão o decano Imposto sobre a Renda (IR), o pré-adolescente Adicional de Frete para Remuneração da Marinha Mercante (AFRMM), criado em 2001, e o misterioso Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD). Na prática, quase todos os cidadãos brasileiros sabem onde ficam nesse edifício o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Veículos Automotores (IPVA). Para a indústria, ambientes nos quais se instalam o Imposto sobre Produtos industrializados (IPI), oImposto sobre Exportações (IE) e o (Imposto sobre Importações (II) estão entre os mais frequentados. Não bastasse, porém, a altura, capaz de causar vertigens no mais seguro dos contribuintes, a torre do fisco apresenta uma ampla mobilidade entre suas dependências. Um imposto que se recolhe no térreo pode reaparecer logo acima, em combinações que associam, por exemplo, o universal Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), o Programa de Integração Social/Programa de Fomento do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP)) e o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Este último, de resto, existe em três versões: para empregadores, empregados e autônomos.

A construção avança de maneira disforme, para cima e para os lados, com os acréscimos de taxas, contribuições e uma série de normas municipais, estaduais e federais baixadas, sem exceção, todos os dias úteis. No conjunto, abriga uma carga tributária que, em 2009, ficou próxima de 36% do PIB. Um porcentual sem dúvida elevado, em comparação aos serviços públicos oferecidos em troca, mas cujo volume já vai sendo minimizado pelos estudiosos em tributação.

"O grande problema do sistema tributário brasileiro é a sua complexidade, que desafia os maiores experts em legislação fiscal", afirma o professor Juarez Rizzieri, coordenador da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) da Universidade de São Paulo. "Já se sabe que a carga está próxima à média dos países desenvolvidos, ainda que não tenhamos dos poderes públicos uma reciprocidade à altura dos impostos recolhidos. O que muito empresário não sabe é como se manter dentro da lei diante de um emaranhado tão grande de siglas e de uma legislação tão vasta e mutante."

Em 2009, a sociedade brasileira arrecadou para os cofres públicos perto de R$ 520 bilhões em impostos. Quase 20% dessa fortuna, no entanto, teve de ser alocada para o pagamento dos juros da dívida pública, algo como R$ 110 bilhões. A sobra foi destinada à folha de pagamento dos funcionários públicos, um contingente superior a 10 milhões de pessoas, custeio da máquina e investimentos. Essa equação apresenta um ponto fraco quando se analisa a qualidade do imposto pago no Brasil. O Imposto sobre a Renda é um dos poucos a ter caráter progressivo, pelo qual quem ganha mais, paga mais. Hoje, suas alíquotas variam da isenção até 27,5%, incidente sobre rendimentos superiores a R$ 3.743,19 mensais. Pode-se discutir, é claro, se as faixas de incidência são justas, mas o caráter progressivo é o mesmo que vigora em países como os Estados Unidos, onde os mais ricos já chegaram a pagar, no auge da Segunda Guerra Mundial, em 1944, até 94% de IR – e hoje podem se dar por aliviados com uma mordida de 35% em seus rendimentos.

O problema fiscal no Brasil reside mais propriamente, segundo os especialistas, no que é cobrado pelo Estado sobre as indústrias que produzem riquezas. Mais especificamente, no ICMS. "Este imposto é o calcanhar de Aquiles do nosso sistema fiscal", afirma Clóvis Panzarini, ex-coordenador de arrecadação tributária da Secretaria de Fazenda de São Paulo. Em todo o território nacional, nada menos que 27 diferentes legislações regem a cobrança desse tributo – uma para cada unidade da federação. Com frequência, ele se torna cumulativo, incidindo sobre a produção e a comercialização.

Companhias de dimensões nacionais, que têm negócios em várias praças, enfrentam taxações sobre seus produtos nas barreiras fiscais que terminam por resultar, muitas vezes, em até 30% do preço final dessas mercadorias. Em tese, essa cumulatividade não poderia ocorrer, uma vez que a legislação do ICMS, criada em 1967, estabeleceu o ambiente do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) como lugar em que as normas fiscais estaduais deveriam ser submetidas e aprovadas sob uma condição, a da unanimidade. A prática, no entanto, é outra.

"A guerra fiscal é a regra em vigor, o que não apenas confunde como prejudica as empresas que procuram seguir à risca a legislação. Ao obedecerem as normais de um Estado, que, por exemplo, lhes concede benefícios fiscais, podem estar desrespeitando a de outro, que glosa e registra multas pelo desfrute daquele benefício", diz Panzarini, hoje consultor tributário para grandes empresas. Somente o Estado de São Paulo possui nada menos que 50 barreiras fiscais em suas rodovias, como forma de checar continuadamente a circulação de mercadorias e, especialmente, sua situação fiscal.

O ICMS é visto muitas vezes como um tributo injusto, porque, no dia a dia, incide em igual medida sobre empresários, empregados, desempregados, ricos e pobres, sem distinção. Tome-se, por exemplo, o ICMS sobre o consumo de energia elétrica. Em muitos Estados, ele chega a 12% sobre o consumo de até 200 kwh/mês e avança para até 25% quando essa medida é ultrapassada em um único quilowatt sequer. Uma residência na periferia das grandes cidades, onde vivem várias pessoas de uma mesma família de baixa renda, pode sofrer essa tributação, assim como uma empresa com centenas de empregados e receita compatível com a sua produção. "Não existe um critério lógico para este tipo de distinção", acredita o professor Kiyoshi Harada, titular da cadeira de direito financeiro e tributário da USP. "Ele é inconstitucional e injusto tanto para os pobres que consomem mais, como para os empresários que são penalizados em sua produção."

Nos últimos 20 anos, por outro lado, as legislações estaduais do ICMS foram salpicadas de benefícios fiscais que têm sido cada vez mais questionados. "Centenas de normas foram baixadas à revelia do Confaz e, na verdade verdadeira, são simplesmente ilegais", sustenta o consultor Panzarini. Ele cita como exemplo as isenções fiscais concedidas por Estados que procuraram atrair montadoras de veículos para suas divisas, como Bahia, Minas Gerais e outros.

"Se um Estado como São Paulo, que sempre se sentiu prejudicado por essas medidas, resolver questionar a fundo esses benefícios, as concessionárias de veículos localizadas em seu território se verão, de um dia para o outro, diante de uma dívida que chegará à casa dos bilhões de reais", acredita. "E isso porque venderam automóveis que, na origem de sua fabricação, fizeram jus a alíquotas rebaixadas ou zeradas de ICMS cuja publicidade foi intensa." No outro prato da balança, as empresas que voltam a totalidade ou parte de sua produção para a exportação igualmente penam diante da complexidade do ICMS e de outros impostos que incidem sobre a cadeia produtiva. Amparadas pela lei, essas companhias têm esperado, em média, até 11 meses para reaver em juízo os impostos pagos à União e aos Estados durante o processo produtivo – e que, pela legislação atual, devem lhes ser creditados imediatamente. Há casos em que o resgate dos impostos sobre os produtos exportados demora três anos para voltar aos cofres das indústrias. "Essa situação esdrúxula abala o caixa do empresário nacional e chega a alterar planos de investimentos de grandes companhias estrangeiras, cujos executivos, à primeira informação, se recusam a admitir que isso aconteça no Brasil real", afirma.

Navegar nas águas turvas da legislação fiscal brasileira tem sido uma tarefa que demanda cada vez mais tempo e toma recursos crescentes das empresas. Um estudo da PriceWaterhouse Consultores, fechado em 2008, colocou o Brasil em penúltimo lugar entre 178 países analisados quanto à complexidade de suas normas tributárias. Quanto mais simples, mais à frente no ranking. Segundo esse trabalho, uma empresa de porte médio chega a empregar, aqui, 2,6 mil horas/ano para se manter em dia com o fisco. Isso acontece não apenas pelo grande número de impostos, taxas e contribuições, mas também pelas regras normativas que todos os dias são estampadas nos diários oficiais das três esferas de governo.

Esse cipoal normativo criou e desenvolveu uma ampla indústria de consultores tributários, que, neste momento, já sente a necessidade de ampliar seu leque de serviços e lançar mão da tecnologia para acompanhar a aceleração das atualizações legais. Entre os mais conhecidos braços de apoio às empresas neste setor, o IOB acaba de inaugurar um portal na internet que promete mostrar ao empresário toda e qualquer mudança fiscal no exato instante em que ela ocorra. "A informação deve chegar em tempo real para ter verdadeira utilidade e assegurar que a sua empresa atue dentro da lei", registra o texto de apresentação do portal. "Isso é gerenciamento de risco."

Sócio da área tributária do escritório Pinheiro Neto, o advogado Luiz Peroba vem conhecendo por dentro, nos últimos dois anos, o quanto é difícil mudar o que na prática prejudica a produção e onera as empresas. Ele foi um dos consultores encarregados de dar forma ao projeto de reforma tributária que tramita no Congresso. Nessa tarefa, participou de encontros internacionais e ajudou a organizar um seminário internacional patrocinado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) para aprofundar as discussões sobre o assunto. Peroba está certo de ter chegado a um bom termo.

"A grande maioria dos representantes dos setores econômicos e dos Estados se convenceram que o projeto simplifica e unifica a legislação do ICMS, com regras transitórias amplas e garantias de compensações para os que sentem prejudicados", avalia, em referência ao modelo que prevê a substituição do atual tributo pelo Imposto sobre Valor Agregado (IVA) – em até 12 anos, alíquotas determinadas pela União – e não mais pelos Estados – e cobrança no destino de consumo da mercadoria. Essa arquitetura fiscal alinharia o Brasil aos países mais desenvolvidos do mundo. Porém, do mesmo modo que é um otimista quanto ao conteúdo do projeto, o advogado é cético quanto a sua aprovação. "Neste ano eleitoral, a chance de a reforma tributária avançar é simplesmente zero", crava. "Se houver pressão da sociedade, em especial dos agentes econômicos, as chances estão na colocação desse tema na agenda dos candidatos, para que a discussão se reinicie no governo que tomará posse em 2011."

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